Зачастую, у заказчиков, работающих в области информационных технологий возникают сложности с объединением в один лот работ, на первый взгляд, технологически и функционально не связанных друг с другом. Нередко подлежащие выполнению работы определены как осуществление единого непрерывного комплексного процесса создания готовой продукции («под ключ»), включающей в себя: разработку проектных решений по системе и ее частям, разработку программ, подготовку персонала, сопровождение системы и пр. Такое объединение тут же порождает вопросы его правомерности с точки зрения возможного ограничения конкуренции. Заказчика моментально начинают обвинять во всех коррупционных грехах, но при более глубоком рассмотрении вопроса, оказывается все не так просто. И вот почему.

Перечисленные работы связаны между собой технологически и функционально, на что указывается в Государственном стандарте Союза ССР «Информационная технология. Комплекс стандартов на автоматизированные системы. Автоматизированные системы, стадии создания» ГОСТ 34.601-90, утвержденного и введенного в действие Постановлением Госстандарта СССР от 29 декабря 1990 г. № 3469. Согласно п. 1.1 указанного ГОСТа процесс создания автоматизированной системы представляет собой совокупность упорядоченных во времени, взаимосвязанных, объединенных в стадии и этапы работ, выполнение которых необходимо и достаточно для создания автоматизированной системы, соответствующей заданным требованиям.

Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о контрактной системе) не содержит норм, регулирующих порядок формирования состава товаров, работ, услуг при проведении торгов.

И лишь Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» в части 3 статьи 17 оговаривает, что при проведении торгов запрещается ограничение конкуренции между участниками торгов путем включения в состав лотов продукции (товаров, работ, услуг), технологически и функционально не связанной с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов.

Следовательно, отсутствие технологической и функциональной связи между составными частями закупки является ключевым условием для возникновения предпосылок для ограничения конкуренции.

В своем письме от 25 сентября 2008 г. № Д05-4076 Минэкономразвития России делает вывод о правомерности объединения разнородных работ в один лот, при условии, что такие работы являются составной частью комплексного процесса создания.

Следует отметить, что и сама ФАС РФ в письме от 07.07.2011 № ИА/26163 допускает включение в один лот разнородных работ, при этом подчеркивая, что объединение допускается в случае, если такие работы или услуги являются технологически или функционально связанными, а также, если такое объединение не приводит к ограничению конкуренции.

Административная практика ФАС РФ подтвердила такой подход. В решении от 30.09.2011 по делу № 2144/11, комиссия ФАС признала правомерным объединение в один лот разнородных работ (извлечение).

«По мнению Заявителя, указанные в Конкурсной документации работы не должны быть объединены в один лот, в связи с тем, что работы по разработке, изготовлению, поставке оборудования и перевозке отработавшего ядерного топлива данным оборудованием являются технологически и функционально не связанными видами работ.

Таким образом, предметом Конкурса является единый комплекс работ, который включает в себя разработку конструкторской документации, изготовление, поставку оборудования и первичную перевозку отработавшего ядерного топлива данным оборудованием на начальных этапах, то есть ввод в эксплуатацию данного оборудования».

Или еще пример:

Решение от 20.08.2014 г. по делу К–1218/14 о нарушении законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок (извлечение):

«По мнению Заявителя, Заказчиком неправомерно в один предмет закупки (один лот) включены работы по строительству и поставке оборудования, технологически и функционально не связанного с предметом контракта, что ограничивает количество участников закупки.

Заказчик в письменных объяснениях пояснил, что предметом Электронного аукциона является строительство областного реабилитационного центра для инвалидов «под ключ», в том числе Заказчиком предусмотрена в рамках данной закупки поставка и монтаж оборудования, неразрывно связанного с объектом строительства.

Таким образом, довод Заявителя о том, что Заказчиком неправомерно в один предмет закупки (один лот) включены работы по строительству и поставке оборудования, технологически и функционально не связанного с предметом контракта, что ограничивает количество участников закупки, не нашел своего подтверждения.

На основании изложенного Комиссия решила признать жалобу Заявителя необоснованной».

О возможности объединения в один лот строительных и иных работ свидетельствует и судебная практика.

В Постановлении от 27.12.2010 № А25-68/2010 ФАС СКО указал, что «объединение в одном лоте работ, выступающих комплексным предметом торгов, связанными по значимым критериям (технологически и функционально) не противоречит законодательству о размещении заказов. Более того, объединение указанных работ в один лот позволит не только обеспечить их качественное выполнение, но и рационально расходовать бюджетные средства».

В другом деле суд также счел правомерным включение в один лот разнородных, но связанных между собой технологически, работ (Постановление ФАС ЦО от 11.07.2011 № А62-4786/2010).

Президиум Высшего арбитражного суда в своем постановлении от 29 января 2013 г. № 11604/12 указал на необходимость обоснования отсутствия технологической и функциональной связи, при рассмотрении дел по признакам ограничения конкуренции.

Косвенным подтверждением служит и Решение Высшего арбитражного суда от 3 июля 2012 г. № ВАС-4065/12, которым было признано недействующим письмо ФАС РФ от 23.05.2011 № ИА/19712 «О разъяснении Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» в части правомерности объединения в один предмет торгов работ по подготовке проектной документации и работ по организации строительства», как не соответствующее Федеральному закону от 21.07.2005 N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции», Указу Президента Российской Федерации от 23.05.1996 N 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».

Таким образом, для фиксации возможного нарушения антимонопольного законодательства необходимы доказательства отсутствия технологической и функциональной связи между составными частями закупки.

На обоснованность такого комплексного подхода к созданию автоматизированных систем указывает закупочная практика, в том числе и федерального органа исполнительной власти, осуществлявшего нормативное правовое регулирование в сфере размещения заказов, а сейчас по регулированию контрактной системы в сфере закупок (Минэкономразвития России):

1. Открытый конкурс на право заключить государственный контракт на выполнение работ по разработке автоматизированной информационной системы «Регистрация заявлений получателей техпомощи» и электронного сервиса (Минэкономразвития России);

2. Открытый конкурс на право заключить государственный контракт на оказание услуг по развёртыванию, настройке, конфигурированию и подготовке к эксплуатации комплексной автоматизированной информационной системы управления и контроля рабочих процессов Центральной базовой таможни (Центральная базовая таможня);

3. Открытый конкурс на право заключения государственного контракта на выполнение технологических работ по созданию системы мониторинга информационных ресурсов МГФОМС, системы управления рабочими станциями МГФОМС и расширенной технологической поддержке установленного программного обеспечения Microsoft (Московский городской фонд обязательного медицинского страхования);

4. Открытый конкурс на право заключения договора на выполнение научно- исследовательских и опытно-конструкторских работ в рамках реализации мероприятий федеральной целевой программы Российской Федерации «Развитие судебной системы России на 2013 - 2020 годы» в 2013 году по теме «Разработка концепции, требований      и создание предварительного прототипа комплексной системы управления ведомственным контентом федеральных бюджетных судебно-экспертных учреждений министерства юстиции Российской Федерации» (Федеральное бюджетное учреждение Российский федеральный центр судебной экспертизы при Министерстве юстиции Российской Федерации).

Также следует отметить, что на IT-рынке абсолютное большинство компаний предлагает весь комплекс работ по созданию автоматизированных систем включающий проектирование, создание, внедрение, сопровождение, обучение и пр., и это отнюдь не является чем-то уникальным.

Таким образом, выставление на торги комплекса работ, связанных по значимым критериям (технологически и функционально) не противоречит законодательству о закупках и антимонопольному законодательству. Более того, зачастую, только объединение указанных работ в один лот позволяет обеспечить их качественное выполнение, что, в свою очередь, безусловно, повысит эффективность расходования бюджетных средств.