В этом году исполнилось десять лет отправной точке, кардинально изменившей систему государственных и муниципальных закупок в Российской Федерации (я имею ввиду принятие знакового Федерального закона № 94-ФЗ).

Одними из основных приоритетов реформы стали повышение прозрачности и эффективности государственных и муниципальных закупок, а так же снижение рисков коррупции и недобросовестности при выборе исполнителей контрактов. Конечно, не все закладываемые нормы удалось облечь в четкие и однозначные статьи. Кроме того, в ходе дальнейшее работы по совершенствованию законодательства ряд требований постепенно модифицировались, появлялись новые правила и процедуры осуществления закупок для государственных и муниципальных нужд.

Но помимо законодательного регулирования, значительную роль стала играть система контроля, призванная минимизировать риски ошибок и злоупотреблений и обеспечить высокую объективность и эффективность принимаемых в ходе осуществления закупок решений.

Учитываю саму специфику системы государственных закупок, государство вынуждено контролировать себя изнутри, используя метод управленческого контроля, который, в первую очередь, подразумевает проверку соответствия процедур закупок законодательству.

В последние годы наблюдается стойкая тенденция по ужесточению контроля за осуществлением закупок со стороны государства. Но говорить о становлении системы контроля в этой области, по-прежнему, преждевременно.

Предшественник закона о контрактной системе (Федеральный закон № 94-ФЗ) изменил принципиально, не только сами правила закупок, так и подход к системе контроля. Это было его безусловное преимущество перед прежде действующим законодательством в области государственных и муниципальных закупок, поскольку лишь в 94-м появилась глава, описывающая общие принципы и подходы к осуществлению контроля. Закон о контрактной системе не только сохранил довольно жесткое регламентирование подходов к осуществлению контроля, но и расширил, как полномочия, так и круг самих контролеров.

Однако для эффективной деятельности по осуществлению контроля этого недостаточно. К сожалению, приходится констатировать, что существующая в настоящее время, система контроля оказывает не только положительное, но и негативное воздействие на становление и функционирование системы государственных закупок, в целом. Значительную роль в этом играет отсутствие единых подходов при проверках не только в рамках работы различных контролирующих органов, но и территориальных подразделений одного органа. Такой вакуум в части единых подходов, методологии осуществления контроля не позволяют провести комплексный анализ нарушений законодательства, вывить сопутствующие нарушения и, в первую очередь, сами причины нарушений. Необходимы методические материалы и рекомендации, направленные на организацию и проведение контроля в сфере закупок, которые позволят проводить контрольные мероприятия, подготавливать отчеты (акты), вырабатывать рекомендации по единым стандартам.

Но не менее важна и непредвзятая оценка эффективности системы контроля. Ни для кого не секрет, что в нашем государстве «успешность» любого вида контроля всегда оценивалась с помощью плановой (палочной) системы, где «эффективность», мало того, что ставилась в прямую зависимость только от количества выявленных нарушений, так это количество еще и «планировалось».

«Ты ему тогда скажи, что у них там, в Англии, воруют не меньше. Да-да. И правопорядок определяется не наличием воров, а умением властей их обезвреживать! Вот так, и не иначе!». («Эра Милосердия». А. и Г. Вайнер).

Ровно наполовину был прав Глеб Жеглов, потому что основным показателем эффективности любой системы контроля будет сокращение количества нарушений (конечно речь не идет об умышленном сокрытии фактов).

Что говорят цифры, фигурирующие в отчетах Федеральной антимонопольной службы России? Например, неизменно высоким остается количество жалоб участников (незначительные колебания вызваны такими субъективными факторами, как: специфика бюджетной системы, летний сезон, длительные выходные). Но одновременно практически неизменным, в процентном отношении к количеству жалоб, остается количество решений, в которых жалобы, признаны обоснованными. Это может означать только одно – количество нарушений не сокращается.

О чем могут свидетельствовать эти цифры? Или о крайнем непрофессионализме заказчиков или о чудовищном и, увы, не снижающемся уровне коррупции в области закупок.

«Не знаю, насколько снизилась коррупция, но сильно повысилась квалификация коррупционеров» (цитата).

Но одновременно эти цифры наводят на мысль, если не о «пробуксовывании» системы контроля, то об отсутствии серьезного и глубокого анализа «эффективности» последней – точно.

И только цифрами здесь не отделаешься. Для реальной оценки эффективности системы контроля необходим анализ многих составляющих, поэтому и необходимо разработать и закрепить норматив, описывающий действия при оценке, используемую информацию и пр.

Такой норматив будет призван определить порядок оценки эффективности осуществляемого контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок. Его необходимо осуществлять ежеквартально и представлять в правительство в виде обобщенного отчета.

Поскольку о полноценном функционировании всех без исключения видов контроля, говорить пока не приходится, возьмем вид, который существует и развивается все эти десять лет – контроль процедур определения поставщика (подрядчика, исполнителя).

Оценка эффективности контроля производится исходя из следующих показателей:

а) Контрольные функции:

- количество плановых проверок;

- количество внеплановых проверок;

- количество жалоб, поступивших в орган, уполномоченный на осуществление контроля;

- количество выявленных нарушений в результате проведения плановых и внеплановых проверок;

- количество выявленных нарушений в результате рассмотрения жалоб;

- количество выданных предписаний.

б) Судебное производство:

- количество обжалований в судебном порядке действий заказчика/уполномоченного органа/уполномоченного учреждения (комиссий по осуществлению закупок) участниками закупок, завершенных решениями в пользу истца;

- количество заявлений в суд об оспаривании решений, принятых органом, уполномоченным на осуществление контроля, по результатам рассмотрения жалоб, удовлетворенных судом;

- количество заявлений в суд, поданных органом, уполномоченным на осуществление контроля о признании осуществленных закупок недействительным;

- количество заявлений в суд об оспаривании решений, принятых органом, уполномоченным на осуществление контроля, по результатам рассмотрения жалоб, неудовлетворенных судом;

- количество заявлений в суд, поданных органом, уполномоченным на осуществление контроля о понуждении исполнения предписаний, удовлетворенных судом. 

в) Нагрузка на орган, уполномоченный на осуществление контроля:

- общее количество рассмотренных жалоб, проведенных проверок, участий в судебных разбирательствах по отношению к штатной численности;

- количество рассмотренных обращений о согласовании возможности заключения государственного или муниципального контракта с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком).

Указанные показатели заносятся в сводную таблицу, составляемую в ходе анализа эффективности осуществляемого контроля. В таблицу также заносятся данные о:

а) динамике сокращения количества нарушений, выявленных в ходе проведения плановых и внеплановых проверок и в ходе проведения мониторинговых мероприятий, информация о которых передана в орган, уполномоченный на осуществление контроля;

б) динамике сокращения количества жалоб, направляемых участниками закупок на действия (бездействие) заказчика, действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностных лиц контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки, в отношении которых были проведены плановые или внеплановые проверки;

в) количестве заявлений в суд об оспаривании решений, принятых органом, уполномоченным на осуществление контроля по результатам рассмотрения жалоб в разрезе удовлетворить/оставить без удовлетворения.

Показатель	Предыдущий период	Отчетный период	Динамика изменений (% (+/-)
Контрольные функции
Плановые проверки
Внеплановые проверки
Выявленные нарушения в результате проведения плановых и внеплановых проверок
Жалобы, поступившие в орган, уполномоченный на осуществление контроля
Выявленные нарушения в результате рассмотрения жалоб
Выданные предписания об устранении нарушений законодательства
Судебное производство
Обжалования в судебном порядке действий заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностных лиц контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки участниками закупок, завершенных решениями в пользу истца
Заявления в суд об оспаривании решений, принятых органом, уполномоченным на осуществление контроля, по результатам рассмотрения жалоб
Заявления в суд об оспаривании решений, принятых органом, уполномоченным на осуществление контроля, по результатам рассмотрения жалоб, неудовлетворенные судом
Заявления в суд, поданные органом, уполномоченным на осуществление контроля о признании осуществленных закупок недействительными удовлетворенные судом
Заявления в суд, поданные органом, уполномоченным на осуществление контроля о понуждении исполнения предписаний, удовлетворенные судом
Нагрузка на орган, уполномоченный на осуществление контроля
Общее количество рассмотренных жалоб, проведенных проверок, участий в судебных разбирательствах по отношению к штатной численности
Рассмотрения обращений о согласовании возможности заключения государственного или муниципального контракта с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком)

Все эти показатели позволят произвести, непосредственно, оценку эффективности осуществляемого контроля (ее коэффициент). Для оценки можно использовать всем привычную пятибалльную систему, например:

а) плохо;

б) неудовлетворительно;

в) удовлетворительно;

г) хорошо;

д) отлично.

Но при желании для оценки может применяться и большее количества степеней.

Определяется коэффициент эффективности контроля (Кк) следующим образом:

Кк = Кквк1+Кквк2+Кквк3+Кквк4/4

Где:

Кквк1 - соотношение количества нарушений, выявленных в ходе проведения плановых и внеплановых проверок к общему числу проверок;

Кквк2 - соотношение количества жалоб, признанных обоснованными к общему числу обжалований;

Кквк3 - соотношение заявлений в суд, поданных органом, уполномоченным на осуществление контроля о признании размещения заказа недействительным, удовлетворенные судом к общему числу заявлений;

Кквк4 - соотношение количества заявлений в суд об оспаривании, решений принятых по результатам рассмотрения жалоб и об оспаривании предписаний, выданных по результатам проведения плановых и внеплановых проверок, не удовлетворенных судом к общему числу заявлений.

Как итог, мы получим оценку эффективности осуществляемого контроля, исходя из диапазона значения коэффициента:

Отлично – 0,81-1;

Хорошо – 0,71-0,8;

Удовлетворительно– 0,51-0,7

Неудовлетворительно – 0,21-0,5;

Плохо – 0-0,2.

Но голые математические расчеты, основанные на статистических показателях, не могут показать объективную картину состояния системы контроля. На нее оказывают влияние, как объективные, так и множество субъективных факторов (штатная численность, уровень подготовки, система документооборота и пр.).

Поэтому изучение эффективности осуществляемого контроля должно включать в себя анализ и оценку сведений о некоторых сторонах деятельности органа, уполномоченного на осуществление контроля:

а) об основных принципах организации и ведения осуществляемого контроля;

б) об организационной структуре органа, уполномоченного на осуществление контроля или подразделения;

в) о распределении обязанностей и полномочий между работниками органа (подразделения);

г) об организации подготовки, оборота и хранения документов;

д) о порядке отражения результатов контрольной деятельности в регистрах, в том числе о формах и методах обобщения данных таких регистров;

е) о порядке подготовки периодической отчетности на основе данных, получаемых в ходе осуществления контроля;

ж) о роли и месте средств вычислительной техники в организации при ведении осуществляемого контроля и подготовке отчетности;

з) об объектах осуществляемого контроля, где риск возникновения ошибок или искажений отчетности особенно высок;

и) о средствах внутреннего контроля.

При оценке эффективности осуществляемого контроля рекомендуется использовать специально разработанные тестовые процедуры, перечни типовых вопросов для выяснения мнения работников контролирующего органа и проверяемых и пр.

Результаты анализа и оценки эффективности отражаются в аналитической справке, содержащей следующую информацию:

а) количество и характеристика нарушений в отношении к предыдущему периоду;

б) динамика сокращения, увеличения количества нарушений по видам;

в) динамика сокращения/увеличения количества рассмотренных жалоб участников закупок, признанных обоснованными;

г) динамика сокращения/увеличения количества заявлений в суд об оспаривании решений, принятых по результатам рассмотрения жалоб, решения по которым принято в пользу истца;

д) оценка достижения целей, для реализации которых осуществляется контроль;

е) выводы о целесообразности модернизации/корректировки системы контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок.

Такая аналитическая справка представляется в правительство одновременно с документами и материалами к упоминаемому выше отчету.

С целью повышения открытости процессов, связанных с осуществлением контроля необходимо ежегодно публиковать в сети интернет данные о состоянии системы контроля в установленных правительством объемах, формах и сроки.

Подытоживая, скажу, что без такого инструмента невозможна оценка качества осуществляемого контроля, невозможно определить, насколько эффективны применяемые методы. И только создав такой инструмент, можно будет понять, насколько сам контроль отвечает современным требованиям и действительно ли он способствует развитию закупочной системы или необходимо срочно вносить коррективы в его механизмы.