Формирование заказчиками контрактных служб или назначение контрактных управляющих стало одним из ключевых нововведений Закона о контрактной системе. Но это новшество повлекло за собой многочисленные споры и обнажило целый пласт проблем, как в функционировании закупочных систем, так и в смежных областях: трудовые отношения, профессиональная подготовка и пр.

Во времена действия Федерального закона № 94-ФЗ, как известно, у заказчиков не было обязанности специально создавать подразделения, занимающиеся закупками. Хотя у многих существовали отделы закупок, департаменты размещения заказа, тендерные комитеты. Часть из них занималась исключительно процедурной деятельностью, являя собой своеобразную специализированную организацию внутри заказчика, другие выполняли более широкий круг функций – от планирования до исполнения контрактов.

Законом о контрактной системе для крупных заказчиков с большим объемом закупок (свыше 100 млн руб.) введена обязанность, а при объеме закупок меньше указанной суммы – право создавать контрактные службы. В случае если объем закупок не превышает 100 млн руб. и контрактная служба не создана заказчик должен назначить должностное лицо, ответственное за осуществление закупки или нескольких закупок, включая исполнение каждого контракта – контрактного управляющего (ч. 1 и 2 ст. 38 Закона о КС).     

Реализация права, в данном случае, позволяет заказчикам создавать контрактные службы и при меньшем совокупном годовом объеме закупок. И если уж такой заказчик не желает «связываться» с организационными проблемами создания службы, ему прямой путь к реализации второй возможности, предоставляемой законом - назначение контрактного управляющего или управляющих, как для осуществления разовой закупки, так и ряда закупок по направлениям.

Вернемся к контрактным службам. В соответствии с законом создание специального структурного подразделения не является обязательным (ч. 1 ст. 38 Закона о КС), соответственно такие действия не затронут штатное расписание заказчика. В данном случае, контрактная служба будет являться «виртуальным центром» существующей у заказчика организационной структуры. Руководитель может возложить функции контрактной службы на действующих сотрудников, причем из подразделений разного уровня и специализации.

Но, допустим, заказчик принял решение остановиться на варианте обособленного структурного подразделения. Вариантов два: или создание новой структурной единицы или возложение функций на существующую.

В абсолютном большинстве ведомств статус «структурного подразделения» установлен определенным актом (положение и т.п.). Структурное подразделение – это выделенный орган управления в утвержденной организационной структуре с самостоятельными задачами, функциями и ответственностью за выполнение возложенных на него задач и функций. Численность подразделения определяется штатным расписанием.

Соответственно, для создания подразделения необходимо:

- внести изменения в организационную структуру, численный состав и штатное расписание учреждения, издать приказ;

- утвердить положение о контрактной службе;

- разработать должностные инструкции;

- принять на работу нужных специалистов (заключить трудовые договоры).

Структурное подразделение может не указываться в трудовых договорах работников. Трудовой кодекс РФ (далее – ТК РФ) не обязывает уточнять в трудовом договоре место работы вплоть до структурного подразделения. Эта информация может быть закреплена в трудовом договоре в качестве дополнительного условия по желанию сторон (ст. 57 ТК РФ). Условие о приеме на работу в определенное подразделение должно отражаться в изданном на основании трудового договора приказе о приеме на работу и указываться в трудовой книжке работника.

Но еще больше сложностей ожидает заказчика при создании контрактной службы без образования специального подразделения.

Исходя из системного толкования положений Закона о контрактной системе сотрудниками контрактных служб должны быть именно сотрудники заказчика. Сотрудниками контрактных служб, в подавляющем большинстве случаев, стали штатные юристы, финансисты, экономисты и пр. А поскольку Закон о КС ничего не говорит об «исключительности» функций сотрудников контрактной службы, последние просто получили дополнительную нагрузку к своим основным обязанностям.

То же самое касается назначения контрактного управляющего. Вариантов решения задачи также немного. Заказчик или вводит должность контрактного управляющего или, если в учреждении уже есть опытные в закупочном деле сотрудники, предлагает передать эти функции им.

В первом случае предстоит аналогичный, как и в случае создания контрактной службы, документооборот:

- введение новой должности, создание нового штатного расписания или внесение изменений в существующее;

- должностная инструкция (вводится приказом руководителя);

- трудовой договор.

Поручение работнику выполнения работы в должности контрактного управляющего может осуществляться:

- путем совмещения должностей, когда работником, наряду со своей основной работой, обусловленной трудовым договором, выполняется дополнительная работа по другой профессии (должности);

Следует учитывать, что ст. 151 ТК РФ установлено, что размер доплаты за совмещение профессий (должностей) устанавливается по соглашению сторон трудового договора.

- путем перевода на новую должность.

В этом варианте нужно подготовить предложение о переводе на должность контрактного управляющего, затем издать приказ о переводе. Принимая во внимание, что у работника изменяется трудовая функция и условия трудового договора, следует предусмотреть изложение трудового договора в новой редакции.

Штатное расписание является документом, отражающим структуру и штат учреждения. В нем содержатся сведения обо всех структурных подразделениях, окладах, персональных надбавках, общей численности и фонде заработной платы учреждения. Установление структуры учреждения, штатного расписания, распределение должностных обязанностей связано с еще одной проблемой –ограниченным объемом средств, выделенных из бюджета в фонд заработной платы и количеством ставок в штатном расписании.

Другая трудность – отсутствие названий нужных должностей в едином квалификационном справочнике должностей руководителей, специалистов и служащих (ЕКС) и общероссийском классификаторе профессий рабочих, должностей служащих и тарифных разрядов (ОКПДТР, ОК 016-94). Несмотря на то, что согласно постановлению Минтруда России от 21.08.1998 № 37 квалификационный справочник носит рекомендательный характер (с отдельными исключениями) и не является обязательным для применения, государственные и муниципальные учреждения все равно строго учитывают его рекомендации. Поэтому им непонятно, как включить нужные должности в штатное расписание учреждения, и трудоустроить нового сотрудника они могут только на должность, которая есть в штатном расписании.

Как говорилось выше, контрактный управляющий – это не обязательно отдельная должность, этот статус могут и «навесить» в дополнение к имеющемуся функционалу. Но, что важно, наделение работника полномочиями контрактного управляющего – это расширение трудовой функции, т.е. изменение условий трудового договора, а следовательно невозможно без письменного согласия работника, что, в свою очередь, создает ряд проблем, в т. ч., связанных с материальным мотивированием таких сотрудников.

Вместе с тем, сам закон указывает на возможность реализации полномочий контрактной службы исключительно на профессиональной основе, специалистами, имеющими достаточную квалификацию, опыт и специальные знания в области закупок.

Следует отметить, что, поскольку руководителем, сотрудником контрактной службы или контрактным управляющим может стать любое должностное лицо, удовлетворяющее требованиям к профессиональной подготовке (образованию), у заказчиков возможно назначение на данную должность сотрудника, не относящегося к «руководящей» категории. Однако такое назначение моментально влечет за собой «разбалансировку» системы внутреннего взаимодействия, поскольку, несмотря на обретаемый статус руководителя (сотрудника) контрактной службы, указания (распоряжения, просьбы и т.п.) данного сотрудника попросту игнорируются вышестоящими сотрудниками.

Еще одной проблемой стало отсутствие законодательного регулирования порядка действий контрактной службы, контрактного управляющего для осуществления своих полномочий, а также порядка взаимодействия контрактной службы, контрактного управляющего с другими подразделениями заказчика, комиссиями по осуществлению закупок.

Основной функционал контрактной службы закреплен в ч. 4 ст. 38 Закона о контрактной системе, при этом ч. 3 данной статьи содержит указание, что контрактная служба действует в соответствии с положением (регламентом), разработанным и

утвержденным на основании типового положения (регламента), утвержденного федеральным органом исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок (приказ Минэкономразвития России от 29.10.2013 № 631 «Об утверждении Типового положения (регламента) о контрактной службе» (далее – Типовое положение)).

Следует отметить, что Типовое положение носит лишь рамочный характер, перечисляя полномочия и функции контрактной службы и не раскрывая порядок действий для осуществления этих функций. Для эффективного функционирования контрактной службы крайне важно разработать подробный порядок (детальный регламент) действий контрактной службы.

Такой порядок должен регулировать отношения, возникающие при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для нужд заказчика, определять порядок действий контрактной службы для осуществления своих полномочий, а также порядок взаимодействия контрактной службы с другими подразделениями заказчика, комиссиями по осуществлению закупок.

Зачем нужен такой порядок?

В ведомстве планировалось провести некий конкурс по направлению научно-исследовательской деятельности. Только согласование технической части документации заняло три месяца. Подразделения связывались друг с другом, вносили бесконечные исправления, добавления, уточнения, не ставя об этом в известность других заинтересованных лиц. Но, главное то, что в контрактную службу попала уже 26-я версия технического задания, а через два дня уже 29-я, при том, что о предыдущих версиях, кроме 26-й, контрактная служба и понятия не имела, впрочем, как и ряд других подразделений. Когда, наконец, документация была оформлена и направлена на согласование финансистам, они вернули ее, поскольку запланированные деньги никак не совпадали с тем, что оказалось в документации. А причина на поверхности – элементарная несогласованность и отсутствие порядка взаимодействия.

Таким образом, с учетом того, что в соответствии с Законом о контрактной системе функции контрактной службы включают процессы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) и исполнения контракта, а со следующего года еще и планирования, то тщательная регламентация деятельности контрактной службы поможет не только «поставить на рельсы» процесс закупочной деятельности, но и, в случаях, когда процесс начинает «буксовать», оперативно определить «слабое место» и предпринять действия для исправления ситуации.

Основная проблема состоит в том, что в Законе о контрактной системе отсутствует норма, предписывающая заказчику принять подобный регламент. Упоминание о таком регламенте содержится лишь в Типовом положении. Кроме того, в самом положении, утвержденном приказом, содержится трактовка, позволяющая многим заказчикам ошибочно приравнивать Типовое положение к нормативному правовому акту, а именно: «контрактная служба в своей деятельности руководствуется Конституцией РФ, Федеральным законом, гражданским законодательством РФ, бюджетным законодательством РФ, нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, в т. ч. настоящим Положением, иными нормативными правовыми актами РФ, положением (регламентом) о контрактной службе заказчика» (п. 4 Типового положения). Такой подход выражается в буквальном следовании (в первую очередь, юридических подразделений) Типовому положению, тем самым, фактически, ограничивая самих себя в полномочиях.

С другой стороны, ч. 4 ст. 38 Закона о контрактной системе содержит перечень функций и полномочий контрактной службы (контрактного управляющего). Данный перечень имеет три прямых указания и три «обеспечивающих» (в чем контрактная служба участвует, наряду с другими подразделениями). Кроме того, данный перечень содержит формулировку «осуществляют иные полномочия, предусмотренные настоящим Федеральным законом», что делает его открытым, давая заказчикам возможность расширять его в соответствии со своими потребностями. Однако в Типовом положении данная «расширительная» формулировка отсутствует, конкретизируя лишь с помощью закрытого (исчерпывающего) перечня девять функций и далее отсылая обратно к самому Закону о контрактной системе, образуя тем самым «замкнутый круг».

Не меньше вопросов вызывает и профессиональная подготовка сотрудников контрактных служб, контрактных управляющих.

Введение Законом о контрактной системе таких институтов как контрактная служба, контрактный управляющий является непосредственной реализацией принципа профессионализма заказчика в сфере закупок товаров, работ, услуг, закрепленного в ст. 6 и 9 Закона о КС, а это означает, что сотрудники контрактных служб, контрактные управляющие должны являться профессионалами в своей области. «В госзакупках должны работать профессионалы!» (цитата).

В соответствии со ст. 6 Закона о КС контрактная система в сфере закупок основывается, в т. ч. на принципе профессионализма заказчиков, который согласно ст. 9 Закона о контрактной системе предусматривает осуществление деятельности заказчика (наряду со специализированной организацией и контрольным органом в сфере закупок) на профессиональной основе с привлечением квалифицированных специалистов, обладающих теоретическими знаниями и навыками в сфере закупок; при этом заказчики принимают меры по поддержанию и повышению уровня квалификации и профессионального образования должностных лиц, занятых в сфере закупок, в т. ч. путем повышения квалификации или профессиональной переподготовки в сфере закупок в соответствии с законодательством РФ.

Часть 6 ст. 38 Закона о КС устанавливает требования к профессиональной подготовке работников контрактной службы или контрактному управляющему – обязанность иметь высшее образование или дополнительное профессиональное образование в сфере закупок.

Здесь, во-первых, присутствует неоднозначность трактовки нормы о профессиональной подготовке, а именно:

- необходимо ли работнику контрактной службы или контрактному управляющему иметь специализированное в сфере закупок высшее образование или дополнительное профессиональное образование в сфере закупок;
- достаточно ли работнику контрактной службы или контрактному управляющему иметь высшее образование в любой сфере, а при отсутствии такого – дополнительное профессиональное образование в сфере закупок.

А во-вторых, усложняет ситуацию фактическое отсутствие квалифицированных кадров в области организации и проведения торгов.

Правовые, организационные и экономические основы образования в Российской Федерации, основные принципы государственной политики РФ в сфере образования, общие правила функционирования системы образования и осуществления образовательной деятельности, правовое положение участников отношений в сфере образования устанавливает Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее – Закон № 273-ФЗ).

Согласно ст. 69 Закона № 273-ФЗ высшее образование имеет целью обеспечение подготовки высококвалифицированных кадров по всем основным направлениям общественно полезной деятельности в соответствии с потребностями общества и государства, удовлетворение потребностей личности в интеллектуальном, культурном и нравственном развитии, углублении и расширении образования, научно-педагогической квалификации. В соответствии с ч. 7 ст. 60 Закона № 273-ФЗ документом, подтверждающим получение высшего образования является диплом (бакалавра, специалиста, магистра или дипломом об окончании аспирантуры (адъюнктуры), ординатуры, ассистентуры-стажировки).

В статье 76 Закона № 273-ФЗ говорится, что дополнительное профессиональное образование направлено на удовлетворение образовательных и профессиональных потребностей, профессиональное развитие человека, обеспечение соответствия его квалификации меняющимся условиям профессиональной деятельности и социальной среды. Лицам, успешно освоившим соответствующую дополнительную профессиональную программу и прошедшим итоговую аттестацию, выдаются удостоверение о повышении квалификации и (или) диплом о профессиональной переподготовке (ч. 15 ст. 76 Закона № 273-ФЗ).

Стоит упомянуть, что согласно ч. 5 ст. 62 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», повышение квалификации гражданского служащего осуществляется по мере необходимости, но не реже одного раза в три года.

В России на данный момент не существует программы подготовки специалистов для данной области в высших образовательных учреждениях в рамках высшего профессионального образования. Все обучение сводится (в лучшем случае) в краткий месячный курс повышения квалификации, причем требований к базовому образованию нет.

Нет и каких-то жестких требований к программе обучения «закупщиков», есть требования к тому, что должен знать и уметь специалист, прослушавший курс. Также, есть примерное содержание учебных программ (модулей). Конкретное название и содержание учебных модулей по разделам специализации, а также содержание и длительность базовых дисциплин определяются образовательным учреждением самостоятельно. Образовательное учреждение имеет право изменять содержание программы при сохранении базового минимума содержания, установленного этими самыми требованиями.

Несколько отступая, нельзя не отметить, что ч. 2 ст. 9 Закона о контрактной системе, продолжая декларирование профессионализма при осуществлении закупок, предусматривает принятие мер по поддержанию и повышению уровня квалификации и профессионального образования должностных лиц, занятых в сфере закупок. Однако из второй части статьи почему-то исчез один из субъектов, перечисленных в первой – контрольный орган. Вряд ли законодатель сознательно исключил контролеров из этого круга, считая, что повышение квалификации и образования им ни к чему. Но, в свете ужасающего уровня контроля во времена действия Закона № 94-ФЗ, приходится констатировать факт того, что и в этих органах не всегда работают достаточно квалифицированные специалисты. Подтверждением может служить довольно большое количество успешных обжалований решений контролеров в судах и, как следствие, признание их недействительными.

В общем, можно смело констатировать катастрофическую нехватку профессионально подготовленных специалистов в сфере закупок. Необходимо разработать и принять стандарты профессионального образования в этой сфере.

В качестве примера можно отметить, что, например, в США уже в 1976 г. был образован Федеральный институт закупок, осуществляющий подготовку и повышение квалификации работников данного профиля. Причем, принимая во внимание «чувствительность» должности закупщика, конгресс США законом от 1988 г. установил требования к добропорядочности данной категории служащих (стандарты этического поведения).

Таким образом, говорить об эффективности введения таких институтов, как контрактная служба, контрактный управляющий, преждевременно. Это, в первую очередь, обусловлено отсутствием методик оценки эффективности, несовершенством законодательства, недостаточной обеспеченностью профессиональными кадрами, «забюрократизированностью» подходов. Однако уже сейчас можно утверждать, что и само законодательство о контрактной системе не позволяет рассчитывать на нормальное функционирование контрактных служб, контрактных управляющих, и нуждается в доработке.