К 1 апреля все госкомпании, госкорпорации, государственные и муниципальные унитарные предприятия должны были опубликовать на сайтах положение о закупках и в дальнейшем работать только по нему. Это требование принятого летом 2011 г. Федерального закона № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».

Закупочную политику компаний закон не регулирует, устанавливая лишь общие запреты на дискриминацию и использование неизмеряемых требований. Компании, положения которых не опубликованы, должны проводить торги по закону о госзакупках (94-ФЗ). Для многих заказчиков период с момента принятия закона и до 1 апреля прошел в мучениях разной степени тяжести по разработке, согласованию и утверждению необходимого локального акта – Положения о закупке.

Но уже сейчас, в рамках недолгой практической реализации 223-ФЗ, выявляются отдельные трудности, с которыми пришлось столкнуться организациям. Причем в зависимости от организационной структуры и подходов к управлению закупками, восприятие норм разными заказчиками оказывается, мягко говоря, различным.

Так насколько же готовы отдельные юридические лица к внедрению у себя системы закупок?

Сразу отметем в сторону такие монстры, как «Газпром», «Росатом» и прочих. Системы закупок в этих структурах существовали и до 223-го, причем в ряде случаев довольно успешно.

А вот готовы ли государственные и муниципальные унитарные предприятия к законодательным новшествам? Ох, не факт!

Вообще, наблюдая за процессом реформирования систем закупок в организациях, попавших под действие 223-го закона, я не могу избавиться от ощущения «дежа вю». Я все это уже видел и слышал в начале действия Федерального закона № 94-ФЗ. Те же ошибки, та же безграмотность и, что особенно печально, тот же правовой нигилизм. «Да что там этот закон, нам неудобно так!» (цитата одного из руководителей). Эрзац-юристы же избрали другую форму: «Ну, нарушаем, ну и что? Пока там еще судебная практика сложится». Увы, такой подход весьма и весьма популярен сейчас. Кстати, не только в унитарных предприятиях. Но даже в более-менее приличных организациях демонстративное неприятие закона с успехом подменяет правовая безграмотность. Казалось, 223-му в недалеком будущем исполнится уже год, времени на подготовку к его полноценному вступлению в силу было предостаточно, … но те «грабли», на которые с успехом наступили государственные заказчики в 2006 году, сейчас старательно ищут снова.

Я не стану, конечно, огульно обвинять во всех смертных грехах все, без исключения, ГУПы и МУПы, но ситуации, с которыми мне пришлось столкнуться за это время, наглядно показали ту тенденцию, которая существует. На примере пары, весьма не маленьких ГУПов, я покажу ситуацию, в которой эти организации находятся сейчас.

Возьмем весьма известное Федеральное государственное унитарное предприятие «Ордена Трудового Красного Знамени центральный научно-исследовательский институт «Комета».

Мне очень понравились сведения о прошедших закупках, размещенные на сайте «Кометы». Судя по предложенной информации, в текущем году в «Комете» прошли единственные торги, причем все документы представляют собой три файла: пустой файл в формате Word, пустой файл в формате Excel и радующая глаз презентация, состоящая опять же из одного файла – заснеженные елочки под солнцем. Да, конечно, в соответствии с 223-м законом, заказчики вправе не размещать такую информацию на собственном сайте, но в этом случае, наверное, они и не озадачивались этим изначально. Здесь же намерения понятны, впрочем, как и обязательность их исполнения.

Но непосредственно сами процедуры закупок являют собой лишь один из множества этапов самой закупочной деятельности. Планирование, бюджетирование, контроль, аудит являются неотъемлемой важной составляющей системы закупок, без которых невозможно ее нормальное функционирование. Не менее важным элементом является оценка эффективности закупочной деятельности, ведь только формальное осуществление процедур закупок не позволяет достичь самих целей по размещению заказов: максимальной удовлетворения потребностей заказчика, сведение к минимуму рисков, эффективного расходования средств и других. Но об этом всем, в случае с «Кометой» даже и упоминать не стоит. К примеру, сотрудники понятия не имеют даже о текущем финансировании, а уж тем более не представляют о будущем.

У «Кометы» существует контракт с Министерством обороны РФ, заключенный еще несколько лет назад, по которому осуществляется финансирование на основании сметы. Но как готовится в этом ФГУПе смета? В идеале до конца года она должна быть составлена и утверждена, но это только в теории. В реальности она начинает писаться только в начале года (в середине января). Только начинает! Как же так?

Во ФГУПе существует более 50 структурных подразделений, 5 филиалов, 3 тематических и 3 отраслевых КБ. По существующей системе до 31 декабря текущего года все подразделения должны подать заявки с указанием своих потребностей на следующий год. Но, только «должны». На практике же довольно большая часть заявок не представлена и спустя почти квартал после наступления нового года. Как же они закупают, спросите вы? Да вот так и очень просто. Что может быть проще внесения получившихся данных в неподготовленный в сроки план?

Поразило общение с начальником хозяйственного управления: «Скажите, как Вы планируете закупки, направления, спецификации?». Ответ обескураживает: «Никак. Тратим, в зависимости от того, сколько дадут. Ну, смотрим, что нужно в данный момент». Честно говоря, я такого даже не видел, только слышал или читал. «Но Вы же «готовите» смету, Вы придерживаетесь ее?». «Да так … смета пишется карандашом и, если к концу квартала сошлась, … обводится ручкой». Как говорится, можно опускать занавес.

Несмотря на «прокол» со сметой, до 31 декабря подразделения должны не только подготовить заявки, но уже и сформировать проекты планов закупок и направить их на утверждение курирующему заместителю директора. Конечно, ни о каких таких планах речи не идет вообще. И это несмотря на то, что 223-й закон прямо предусматривает формирование таких планов. Увы, мне представляется, что такая задача этому ФГУПу просто не под силу. Но «закон есть закон», поэтому выкручиваются, как могут.

Юридический отдел «разработал» положение о закупке. Я не случайно ставлю слово «разработал» в кавычки, потому что работой эту халтуру назвать нельзя. Это дословное копирование 94-го закона с некоторыми, опять же, дословными включениями из документаций, скаченных из интернета. Почему люди, называющие себя юристами и имеющие, наверное, дипломы о высшем юридическом образовании, ни на секунду не задумались о том, что, ставший притчей во языцех 94-й закон, при его на первый взгляд весьма строгих формулировках имеет немало финансовых дыр для утечки бюджета, коррупционных возможностей для ловчил, да и просто организационных­­ несуразиц.

Например, в положении о закупках «Кометы» содержится норма о том, что срок обеспечения договора должен составлять срок исполнения обязательств по договору, плюс 60 дней. Я задал вопрос, почему выбрано именно 60 дней? Ответ поверг в шок: «А просто, взяли «от фонаря». В какой-то документации увидели. Это обсуждаемо». Позвольте, с кем они собираются это обсуждать, если при включении этой нормы они даже не задумались не то, что о последствиях для поставщиков (более долгий срок гарантии) и для себя (возможное уменьшение участников и увеличение предлагаемых цен), но даже о том, зачем им вообще это нужно!?

А возможность установления заказчиком требования об отсутствии сведений об участнике в реестре недобросовестных поставщиков, предусмотренном законодательством о … федеральной контрактной системе. Ох, как хотелось поверить, что пример проницательности и глубокого понимания ситуации, сложившейся с госзаказом, но, увы, все гораздо прозаичнее.

И лишнее тому подтверждение – понимание этими «юристами» самого статуса положения о закупках. Точнее, как выяснилось, двух, классифицируемых на «внешнее» и «внутреннее». Как это? Очень просто: «внешнее» они планируют вывесить на сайт, мол, чтобы отвязались, а «внутреннее» подогнать как удобно под себя, в соответствии со своей практикой. 

О чем можно говорить, если регламент взаимодействия подразделений при проведении закупок товаров, работ, услуг насчитывает меньше 2,5 страниц текста. Причем треть занимает перечисление терминов и определений, вторую треть – процедура взаимодействия подразделений и, наконец, порядок проведения закупок в течение года. И это для более, чем полусотни подразделений? Тридцать семь строчек по взаимодействию!?

А взять другой пример - Государственное унитарное предприятие города Москвы «Московский ордена Ленина и ордена Трудового Красного Знамени метрополитен имени В.И.Ленина».

В положении о закупках Метрополитена предусмотрено, что организатором закупки является обособленное или структурное подразделение заказчика. Также предусмотрена возможность привлечения на основании договора специализированной организации для выполнения части функций организатора закупки. В дальнейшем специализированной организации посвящена статья, которая содержит и перечень функций, которые не могут быть переданы ей, в том числе создание комиссии по закупкам. Данная фраза, как нельзя лучше иллюстрирует то, что разработчики положения не особо вникали в тот документ, который они «передирали». И вот почему:

Согласно части 2 статьи 447 ГК РФ в качестве организатора торгов может выступать собственник вещи или обладатель иного имущественного права на нее. Организатором торгов также могут являться специализированная организация или иное лицо, которые действуют на основании договора с собственником вещи или обладателем иного имущественного права на нее и выступают от их имени или от своего имени, если иное не предусмотрено законом. Вроде, все правильно и данная норма находит свое отражение в положении.

Однако частью 4 статьи 447 ГК РФ установлено, что конкурсную комиссию, делающую заключение о победителе торгов, назначает организатор торгов, то есть либо собственник вещи или обладатель иного имущественного права на нее либо специализированная организация, а в разрезе положения - обособленное или структурное подразделение либо специализированная организация. Но вот незадача – не может по положению специализированная организация создавать комиссии. Конечно, я сейчас говорю только о конкурсе.

Таким образом, в случае привлечения Метрополитеном специализированной организации при проведении конкурса, выполнить требование ГК РФ о назначении конкурсной комиссии уже невозможно, в силу ограниченной компетенции самой специализированной организации.

Следовательно, чтобы соблюсти нормы ГК РФ и положения о закупках в части создания комиссии, Метрополитену нужно отказаться от привлечения специализированной организации. Ладно, государственные заказчики, они подневольны, 94-й им «спустили сверху», но почему Метрополитен в условиях практически полной свободы нормотворчества, так грубо сам себя «подсекает»?

Но больше всего меня поразила система оценки заявок, как я понимаю, универсальная для всех конкурсов. Вот уж воистину «дежа вю». Эта «система» один в один повторяет те ухищрения, на которые шли государственные заказчики на заре действия 94-го закона. Но госзаказчики шли на них, как правило, или из коррупционных побуждений или по глупости, просто скопировав ее у других. Очень интересно, какие побуждения двигали Метрополитеном … ? Дело в том, что согласно этой «системе» коэффициенты весомости критериев оценки умножаются на … место, которое занял конкретный участник, в зависимости от привлекательности предложения. Проще говоря, заказчик установил максимально приемлемый срок поставки – 31 октября. Так, например, одна заявка предусматривает именно этот срок, а участник, предложивший поставить продукцию к 30 октября получит ровно в столько же раз больше баллов, нежели, если бы он был выполнить обязательства к 1 июля. То же самое касается и цены и сроков гарантии и прочих критериев. Что называется дешево и сердито.

И конечно, ГУПы и МУПы не могли обойти вниманием «самый прогрессивный» способ размещения заказов – электронный аукцион. Все, как один, включили его в свои положения, а точнее, переписали его из 94-го, дополнив своими новшествами, разумеется, опять не подумав. Хотя, по мнению специалистов, готовы к проведению электронных торгов не более 40% организаций. Тем не менее, все полны оптимизма и, видимо он стимулирует полет фантазии. Наметилась стойкая тенденция требовать в составе заявки в электронной форме оригиналы документов!? Я попросил одного заказчика объяснить, как это можно реализовать в жизни. Ответ не поразил оригинальностью: «Они должны отсканировать их и прикрепить». Попытки объяснить, что это будет называться максимум копией, а если следовать их положению, ни один участник никогда не сможет выполнить требования, успехом не увенчались.

Конечно, можно бесконечно долго рассказывать о смешных и грустных «ляпах» новообразованных закупщиков, об, увы, как обычно небезгрешном законе № 223, о правовом нигилизме отдельных представителей, но главное, как мне кажется, все же не это, а то, что, если, как принято считать, государственные заказчики «застряли» в 90-х годах, то большинство ГУПов и МУПов – вообще не вышли из советской плановой экономики. И пока слабо представляют те требования, которые предъявляют к ним современные, цивилизованные правила прокьюремента.