Прошло уже без малого два года с вступления в силу федерального закона № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г. "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (94-ФЗ), кардинально изменившего систему государственных и муниципальных закупок в Российской Федерации.

Одними из основных приоритетов данного закона стали повышение прозрачности и эффективности государственных и муниципальных закупок, а так же снижение рисков коррупции и недобросовестности при выборе поставщиков. При разработке Федерального закона №94-ФЗ в него закладывались соответствующие нормы, однако в ходе принятия закона не все из них удалось облечь в четкие и однозначные статьи закона. Кроме того, в ходе дальнейшее работы по совершенствованию законодательства ряд требований закона постепенно модифицировались, появлялись новые правила и процедуры размещения государственного и муниципального заказа.

Необходимость расширения круга лиц, участвующих в процессе выбора контрагентов, значительно опережает темпы подготовки и переподготовки специалистов в области государственных закупок. Как следствие, лица, ответственные за проведение закупок не всегда в должной степени обладают соответствующими знаниями и навыками, зачастую допуская серьезные нарушения законодательства. Недостатками в системе размещения государственного и муниципального заказа пользуются и некоторые недобросовестные поставщики.

Однако помимо законодательного регулирования и уровня подготовки специалистов по закупкам, значительную роль играет система контроля размещения заказа, позволяющая минимизировать риски ошибок и злоупотреблений и обеспечить высокую объективность и эффективность принимаемых в ходе размещения государственного и муниципального заказа решений.

Учитываю саму специфику системы государственных закупок, государство вынуждено контролировать себя изнутри, используя метод государственного, управленческого контроля, который, в первую очередь, подразумевает проверку соответствия процедур закупок законодательству. В настоящее время, наблюдается стойкая тенденция по ужесточению контроля за размещением заказов со стороны государства. Учащаются проверки органов, уполномоченных на осуществление контроля. Все активнее включаются в процедуры обжалования грамотные квалифицированные поставщики (отстаивают свои законные права, подают судебных иски в случае нарушения правил проведения конкурса и т.п.). Учащаются случаи наказания (в первую очередь руководителей) тех, кто сознательно, либо в силу недостаточной квалификации допускает нарушения законодательства. Последствия таких нарушений самые печальные: штрафы, снятия с должностей и, даже, обвинительные приговоры. Не говоря уже о том, что государство несет огромные убытки.

Но говорить о становлении системы контроля в области размещения заказов для государственных и муниципальных нужд, по-прежнему, преждевременно.

Следует отметить, что Федеральный закон № 94-ФЗ изменил принципиально, не только сами правила размещения заказов, так и подход к системе контроля.

Это его безусловное преимущество перед прежде действующим законодательством в области государственных и муниципальных закупок. Прежде действующее законодательство вообще не содержало какую-либо регламентацию деятельности по осуществлению контроля в области размещения заказов. И лишь в Федеральном законе № 94-ФЗ появилась глава, описывающая общие принципы и подходы к осуществлению контроля.

Однако для эффективной деятельности по осуществлению контроля этого недостаточно. К сожалению, приходится констатировать, что существующая в настоящее время, система контроля оказывает не только положительное, но и негативное воздействие на становление и функционирование системы размещения заказов, в целом. Значительную роль в этом играет отсутствие единых подходов при проверках не только в рамках работы различных контролирующих органов, но и территориальных подразделений одного органа. Так, в ряде случаях в разных регионах при проведении внеплановых проверок разные Управления федеральной антимонопольной службы выносили по схожим вопросам зачастую диаметрально противоположные решения. Не случайно руководство Федеральной антимонопольной службы, в качестве одного из приоритетов работы в 2007 г. поставило унификацию работы своих территориальных подразделений.

Отсутствие единых подходов, методологии осуществления контроля не позволяют провести комплексный анализ нарушений законодательства, вывить сопутствующие нарушения и, в первую очередь, сами причины нарушений. Необходимы методические материалы и рекомендации, направленные на организацию и проведение контроля в сфере размещения заказов, которые позволят проводить контрольные мероприятия, подготавливать отчеты (акты), вырабатывать рекомендации по единым стандартам.

Учитывая все сказанное, хочу предложить Вашему вниманию разработанную мною методику контроля. Она детально определяет все этапы процедур контроля в ходе размещения государственных и муниципальных заказов, уделяя особое внимание единым и юридически выверенным формулировкам в документах, составляемых в ходе такой работы.

Хочу сказать, что, работая над данной методикой, я базировался не только на требованиях законодательства, но, в первую очередь, на собственном опыте в области осуществления контрольных мероприятий.

Предлагаемая методика состоит из шести блоков:

1. Общий (вводно-информационный):

- содержит информацию о целях и задачах системы контроля и мониторинга, общие принципы проведения мероприятий и постановке конкретных задач.

2. Перечень документов и сведений, необходимый для проведения проверки:

- содержит перечень документов и сведений, предоставляемых государственным заказчиком, уполномоченным органом, специализированной организацией, конкурсной, аукционной, котировочной либо единой комиссией, в ходе проверки.

3. Нормативно-правовая база:

- содержит ссылки на нормативные правовые акты в области размещения заказов (Гражданский кодекс Российской Федерации, Федеральный закон № 94-ФЗ, антимонопольное законодательство, иные нормативные правовые акты).

4. Методика проведения проверки (с указанием требований нормативных правовых актов):

- содержит конкретные задачи, которые необходимо решить в ходе проведения мероприятий.

5. Формулировки нарушений (возможные записи в актах, предложениях, предписаниях):

- содержит примерные унифицированные формулировки, которые могут содержаться в отчетных документах.

6. Форма сводного отчета по результатам проверки:

- содержит сводную информацию раскрывает о вопросах, ответ на которые получен в ходе проведения проверки (в абсолютном (да/нет) значении, в количественном и процентном выражении) или в виде экспертного заключения.

К описанию самой методики мы подойдем, но следует сделать отступление и сказать, что данная методика является лишь инструментом осуществления контроля. Сама по себе, без предварительной подготовки она не даст ожидаемого эффекта.

Итак – первое, и самое важное:

Любая проверка должна быть тщательно спланирована.

Проверка всегда состоит из трех основных этапов:

· планирование проверки;

· осуществление проверки;

· подготовка акта о результатах проверки.

Сроки проведения проверки и соотношение затрат времени между ее этапами зависят, прежде всего, от предмета, целей и масштаба каждой конкретной проверки, а также количества специалистов, выделенных для ее проведения.

Каждый этап проведения проверки включает ряд последовательных действий, результаты которых оформляются в соответствующих документах. Схема организации проверки показана на схеме:

Второе – необходимо четко определить, какие документы и сведения необходимы для того, чтобы по результатам проверки у контролеров сложилось ясное и объективное представление не только о допущенных нарушениях, но, самое главное – о причинах, приведших к ним. Ими могут быть, как недостаточная квалификация заказчика, комиссии, сознательное нарушение законодательства, вызванное коррупционными факторами, другие факторы. Однако, зачастую, нарушения являются логическим следствием недоработок, допущенных на стадии планирования заказа.

Вот примерный перечень документов и сведений, предоставляемых государственным заказчиком, уполномоченным органом, специализированной организацией, конкурсной, аукционной, котировочной либо единой комиссией, в ходе проверки соблюдения законодательства Российской Федерации в сфере размещения заказов:

1.  Учредительные документы проверяемой организации (положение, устав, учредительный договор).

2.  Документы, на основании которых проверяемая организация осуществляет деятельность по размещению заказов.

Данные документы необходимы для понимания самого статуса организации. Если заказчик – это дно, уполномоченный орган – другое.

3.  Документы, принятые в проверяемой организации во исполнение Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ:

· ведомственные (внутренние) акты (приказы, положения, регламенты);

· утвержденные составы конкурсных, аукционных, котировочных, либо единых комиссий;

· документы, подтверждающие полномочия специализированной организации (уполномоченного органа).

У большинства заказчиков, уполномоченных органов, имеются свои положения о комиссиях, регламенты работы, в которых могут содержаться нарушения, недостатки, в свою очередь, ведущие к нарушению законодательства Российской Федерации.

4.  Документы по проведенным конкурсам:

· извещение о проведении конкурса, опубликованное в установленном порядке;

· извещение о внесении изменений в конкурсную документацию, опубликованное в установленном порядке (при наличии);

· извещение об отказе от проведения конкурса, опубликованное в установленном порядке (при наличии);

· конкурсная документация с изменениями (при наличии);

· запросы участников и разъяснения положений конкурсной документации (при наличии);

· заявки на участие в конкурсе;

· протоколы и аудиозаписи;

· протокол оценки, опубликованный в установленном порядке.

5.  Документы по проведенным аукционам:

· извещение о проведении аукциона, опубликованное в установленном порядке;

· извещение о внесении изменений в конкурсную документацию, опубликованное в установленном порядке (при наличии);

· извещение об отказе от проведения аукциона, опубликованное в установленном порядке (при наличии);

· документация об аукционе с изменениями (при наличии);

· запросы участников и разъяснения положений документации об аукционе (при наличии);

· заявки на участие в аукционе;

· аудиозапись и протокол аукциона, опубликованный в установленном порядке.

6.  Документы по запросу котировок, в том числе по предварительному отбору (в случае его проведения):

· запросы котировок;

· извещение о предварительном отборе, опубликованное в установленном порядке;

· документы о результатах предварительного отбора;

· документы о результатах запроса котировок (протокол).

7. Документы по размещению заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика):

· согласования о размещении заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), полученные из уполномоченного на осуществление контроля в сфере размещения заказов органа исполнительной власти;

· уведомления, направленные в уполномоченный на осуществление контроля в сфере размещения заказов орган исполнительной власти.

8. Документы по размещению заказа на товарной бирже.

9. Заключенные контракты и договоры.

10. Сведения о заключенных контрактах и договорах:

· по результатам открытых конкурсов (количество контрактов/общая сумма);

· по результатам закрытых конкурсов (количество контрактов/общая сумма);

· по результатам открытых аукционов (количество контрактов/общая сумма);

· по результатам закрытых аукционов (количество контрактов/общая сумма);

· по результатам запросов котировок (количество контрактов/общая сумма);

· по результатам размещений заказов на товарных биржах (количество контрактов/общая сумма);

· по результатам размещений заказов у единственного источника (количество контрактов и договоров/общая сумма).

11. Сведения об обжалованиях поставщиками результатов проведенных закупок, с указанием предмета, причин, результатов (последствий).

12. Сведения о расторгнутых контрактах.

И, наконец, сама методика, которую можно рекомендовать не только для практической работы руководителей и сотрудников контролирующих органов, но и в качестве рабочих материалов специалистов по закупкам, в первую очередь полезной для понимания основных принципов организации закупок и контроля. Методика представляет интерес и для поставщиков (участников размещения заказа) как методическое пособие, способное оказать существенную помощь при необходимости обжалования действий заказчика и уполномоченного органа.

В данной методике предусмотрен порядок проверки, или, скорее, мониторинга и тех норм законодательства, которые не нашли расширенного толкования, но неправильное применение которых могут привести к тем же прямым нарушениям.

Проверяемые вопросы	Нормативные правовые акты	Методика проведения проверки (с указанием требований нормативных правовых актов)	Формулировка возможно­го нарушения (запись в акте, предписании)
Правильность разделения заказов на лоты	Действующее законодатераз­мещения заказов, практически, не   затраги­вает вопро­сы разделе­ния заказа на лоты и размещения этих лотов отдельно друг от друга, за исключением пч. 2.1 ст. 10 Федерального закона №94-ФЗ, ч. 3 ст. 17 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции».       Однако это не накладывает ограничений на исполь­зование различных механизма лотовых заку­пок.	При размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг путем проведения торгов могут выделяться лоты, в отношении которых в извещении о проведении конкурса или аукциона, в конкурсной документации, документации об аукционе отдельно указываются предмет, начальная (максимальная) цена, сроки и иные условия поставки товаров, выполнения работ или оказания услуг. Участник размещения заказа подает заявку на участие в конкурсе или аукционе в отношении определенного лота. В отношении каждого лота заключается отдельный государственный или муниципальный контракт. При проведении торгов на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд запрещается ограничение конкуренции между участниками торгов путем включения в состав лотов продукции (товаров, работ, услуг), технологически и функционально не связанной с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов. Примечание: разбивать заказ на части можно различными спосо­бами. Проверке полежит спецификация закупаемой про­дукции. В ходе проверки устанавливается: 1) признаки, по которым осуществлено разделение закупаемой продукции на лоты (технические характе­ристики, объем поставки, место поставки, сроки по­ставки, комбинация перечисленного); 2) обоснованность размера лота, то есть объема по­ставки продукции по каждому лоту; 3) правильность формирования лота по составу про­дукции (включения исключительно однородной   про­дукции); 4) включение в конкурсную документацию нормы о том, что при подаче заявки на несколько лотов требования к правоспособности и квалификации суммируются; 5) включение в конкурсную документацию нормы о том, что сумма обеспечения устанавливается отдельно по каждому лоту.	I. В конкурсной документации не оправдано: 1) завышен размер лота (указать в разрезе каждого лота, какой объем товара установлен), что отрицательно повлияло   на участие пред­приятий в конкурсе в связи с невозможностью выполнить заказ в установленные сроки (указать какие); 2) занижен   размер лота (указать в разрезе каждого лота какой объем товара ус­тановлен), что отрицательно повлияло   на   участие   предприятий в конкурсе из-за низкой экономической эффективности реализации их товара на конкурсе. II. В конкурсной документации имеются нарушения по формированию состава товара. В лоте № (указать каком) предусмотрена поставка с компьютерным оборудованием (указать каким) компьютерной мебели (указать какой), что привело: 1) к отсутствию заявок (ограничению конкуренции) со стороны участников; 2) к неоправданному росту цен на товар из-за закупки недостающего ассортимента участником конкурса у третьих предприятий и т.п.

Учитывая стандартизацию получаемой в ходе проверок информации, данная методика является базой для оценки эффективности и самой системы контроля, позволяя, в зависимости от полученных результатов вносить коррективы в саму методику, не прибегая к таким шагам, как принятие новых и изменение существующих нормативных правовых актов.

Таким образом, внедрение методики в сферу осуществления контроля в области размещения заказов ведет, в первую очередь, к повышению самой эффективности контроля, снижению коррупции, как при размещении заказов, так и при осуществлении самого контроля, росту доверия со стороны заказчиков и поставщиков.